Когда президент США Дональд Трамп вернулся в Белый дом, то поставил себе целью перебалансировку трансатлантических отношений. И не зря. Бремя Соединенных Штатов в НАТО несоразмерно важности поставленных на кон интересов, а нормативы, устанавливаемые в Брюсселе, приводят к перекосу торговой системы между США и ЕС.
США являются лишь одним из 32 членов НАТО, но покрывают 16% ежегодного бюджета альянса и несут основную часть оперативного и логистического бремени в сфере безопасности Европы. Тем временем ЕС давно использует тарифные и нетарифные барьеры для ограничения доступа американских сельскохозяйственных и промышленных товаров и препятствует деятельности американского малого бизнеса и крупных технологических компаний посредством правил и бюрократических препон.ИноСМИ теперь в MAX! Подписывайтесь на главное международное >>>
Трамп взял прицел на Европу, едва вступив в должность. Вскоре после инаугурации вице-президент Джей Ди Вэнс и только что утвержденный министр обороны Пит Хегсет предупредили европейцев, что "новый шериф" из Вашингтона намерен изменить условия отношений. В Париже Вэнс призвал Европу ослабить регулирование в сфере искусственного интеллекта и энергетики. В Мюнхене он подверг сомнению приверженность Европы к общим западным ценностям. В Брюсселе Хегсет заявил, что Соединенные Штаты больше не могут заниматься безопасностью Европы и переходят к другим приоритетам. Вскоре после этого Трамп ввел карательные пошлины, призванные оказать давление на Европу с целью снижения торговых барьеров и нормативов, ограничивающих доступ туда американских компаний.
Такое давления на нескольких фронтах принесло ряд первоначальных результатов. На июньской встрече в верхах НАТО европейские союзники пообещали к 2035 году нарастить военные расходы до 5% ВВП. В июле Трамп и председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен объявили о сделке, в рамках которой ЕС обязуется к 2028 году закупить американских энергетических продуктов на 750 миллиардов долларов и инвестировать в рынок США 600 миллиардов долларов.
Однако эти успехи были в лучшем случае частичными и, возможно, иллюзорными. Обещание европейских союзников о 5% почти ничего не дает Соединенным Штатам в ближайшей перспективе, и, поскольку нынешние лидеры не могут надежно связать руки своим преемникам, остается открытым вопрос, выполнят ли когда-нибудь европейские страны заявленные цели по расходам. Более того, Соединенные Штаты сохраняют контроль над ключевыми руководящими постами в НАТО, обеспечивая Европе дальнейшую узаконенную военную зависимость.
Торговая сделка с ЕС, оформленная в августе в качестве рамочного соглашения, может говорить о более существенной корректировке. Но пока это лишь набросок. Способность Европы выполнить многолетние обязательства далеко не очевидна, а Брюссель продолжает сопротивляться пересмотру нормативов, препятствующих деятельности американских высокотехнологичных компаний на континенте. Также торговый пакт является разовой акцией, не подкрепленной какой-либо институциональной инфраструктурой. Как следствие, непроницаемость бюрократических структур ЕС будет по-прежнему ограничивать способность Соединенных Штатов перестраивать трансатлантические экономические отношения.
Если администрация Трампа действительно намерена изменить баланс отношений с Европой — и отвести им более соразмерное место в американской внешней политике — то она не может полагаться на узконаправленные сделки, которые лишь слегка корректируют или пытаются обойти существующие структуры. Вместо этого следует напрямую атаковать базовые предпосылки трансатлантизма. Для этого необходимо понимание трех судьбоносных решений, принятых при основании НАТО: приоритет Европы в ущерб странам Америки; институционализация военной, а не экономической составляющей трансатлантических отношений; встраивание регионального альянса в универсалистскую идеологическую рамку. Каждое из этих решений имело очевидные недостатки, и все они привели к нарастанию трудностей в последние годы. Пока исходные предпосылки трансатлантической политики не подвергнутся пересмотру, отношения продолжат страдать от все тех же фундаментальных проблем.
К счастью, администрация Трампа может принять меры для исправления прошлых ошибок и вывода трансатлантических отношений на новый курс. Во-первых, Трамп должен выполнить обязательство по перефокусировке внешней политики США на ближнее зарубежье Америки, отойдя от Европы и избегая жесткого "разворота к Азии", обещанный предыдущими администрациями. Во-вторых, его команда национальной безопасности должна настаивать на том, чтобы НАТО ограничила деятельность евро-атлантическим регионом. Наконец, администрация Трампа должна перевести трансатлантические отношения с основы военного сотрудничества на основу экономического взаимодействия и технологий. Континент останется важным партнером Америки, но истощать американские ресурсы более не будет.
Разворот после войны
В течение первого с половиной столетия своей истории Соединенные Штаты отдавали приоритет политике в своем полушарии. В Прощальной речи 1796 года Джордж Вашингтон предостерег американцев от вовлечения в дела Европы. В обращении к Конгрессу 1823 года Джеймс Монро предостерег европейцев от вторжения в Западное полушарие. Усилия США по институционализации общеамериканской политики достигли апогея в 1947 году с принятием Пакта Рио — первого договора о коллективной безопасности, к которому присоединились Соединенные Штаты, — на страницах которого страны региона согласились защищать друг друга в случае нападения.
Когда в 1949 году США вступили в НАТО, американские политики указывали на Пакт Рио как на прецедент и проводили аналогии между учредительным документом альянса, Североатлантическим договором и доктриной Монро. НАТО имела в то время очевидную привлекательность. Европа, самый богатый регион мира, была опустошена войной и могла попасть в сферу влияния США сравнительно дешево. Американские чиновники также опасались, что, если Америка не получит опору в Европе, то уступит регион своему сильнейшему конкуренту в лице СССР.
Но послевоенный разворот к Европе оказался отказом, а не продолжением традиционной американской политики полушарий, и дорого обошелся с точки зрения интересов США в странах Южной и Северной Америки. Всю холодную войну Вашингтон отказывался от предыдущих позитивных проектов в Латинской Америке или игнорировал их в пользу реактивной (и неэффективной) политики антикоммунистического вмешательства. Редкие попытки оживить усилия США в регионе, такие как программа помощи Латинской Америке "Союз ради прогресса" президента Джона Кеннеди в конечном счете не смогли привлечь достаточно ресурсов и превратились в дальнейшую поддержку любых местных силовых структур, заявлявших о борьбе с коммунизмом.
Когда после окончания холодной войны амбиции США (и НАТО) расширились, внимание к Западному полушарию уменьшилось еще сильнее. Безопасность на южной границе Соединенных Штатов стала серьезной внутренней проблемой — в Мексике и Центральной Америке набрали силу могущественные картели. США оставались в напряженных отношениях с Кубой — бывшим союзником ныне не существующего СССР и краеугольным камнем Карибского бассейна, расположенным всего в 100 милях от побережья Флориды — а после избрания Уго Чавеса в 1998 году утратили конструктивные отношения и с Венесуэлой, обладающей крупнейшими в мире доказанными запасами нефти. Тем временем инвестиционные возможности по всему региону все чаще достаются компаниям не из США.
Сухопутный контингент
Когда в ранний послевоенный период Соединенные Штаты переместили внимание за Атлантику, их приоритетом было экономическое взаимодействие — как для создания экспортных рынков для американских компаний, так и для защиты европейского континента от коммунизма. Объявленный в 1947 году план Маршалла перевел этот приоритет в политику: предоставление многомиллиардной помощи для поддержки экономического восстановления и стабилизации на всем континенте, поощрение принятия американских промышленных стандартов и снижение торговых барьеров. Однако проект оказался недолговечным, и Вашингтон вскоре передал эстафету экономической интеграции самим европейцам. Когда план Маршалла закончился в 1951 году, Бельгия, Франция, Германия, Италия, Люксембург и Нидерланды создали Европейское объединение угля и стали, заложив основу для развития экономического союза, способного выдавить Америку с рынка, который она помогла создать.
В то время как восстановление и экономическая интеграция Европы были американской инициативой, которую европейцы позже продолжили самостоятельно, взаимная безопасность была изначально европейской заботой, а затем стала постоянным американским бременем. В 1947 году Великобритания и Франция подписали Дюнкеркский пакт, предусматривающий их совместную оборону. В 1948 году посредством Брюссельского договора к ним присоединились Бельгия, Люксембург и Нидерланды. В 1949 году США подписали Североатлантический договор, приняв на себя долгосрочную роль в вопросах безопасности Западной Европы.
Европа ждет от Бабиша сюрпризов. "Трампист" чешского разлива точно уведет страну на Восток
Даже тогда многие в Соединенных Штатах не верили в необходимость бессрочной защиты Западной Европы. Джордж Кеннан, американский дипломат и архитектор политики сдерживания, изначально скептически относился к необходимости трансатлантического альянса. Он считал, что сосредоточенность западноевропейцев на военной безопасности проистекает из "неспособности правильно понять собственное положение" и ошибочной оценки в основном политического характера коммунистической угрозы. Что до Кеннана, присоединение Америки к Североатлантическому договору было психологической пластырем для "укрепления самоуверенности" западноевропейцев, чтобы они могли переключить внимание на реальные приоритеты экономического восстановления и политической стабилизации.
40 лет спустя советский блок рухнул, и российские солдаты отступили. Но американские войска остались, и НАТО не только не распалась, но и расширилась — вопреки возражениям Кеннана и других. Сохранение этого военного альянса лучше всего объясняется отсутствием альтернативных атлантистских структур. Северную Америку и Европу не связывает никакой другой институт, кроме НАТО. Для бывших членов Варшавского договора и новых постсоветских государств членство в альянсе было единственным билетом в американский клуб и предлагаемые им преимущества безопасности и экономики. Для Вашингтона дальнейшее существование НАТО было простейшим способом обеспечить и расширить свою сферу влияния.
Однако, как предсказывали многие наблюдатели, попытки расширить трансатлантическую сплоченность через расширение НАТО спровоцировали в конечном счете российскую реакцию, которой в трансатлантических отношениях, основанных на экономическом сотрудничестве, могло и не быть. За декларацией саммита НАТО 2008 года в Будапеште, обещавшей будущее членство Грузии и Украины, последовали войны в обеих странах.
Правительство на мыло! Японцам стало невыносимо тяжело жить — власти постарались
В то же время создание в 1993 году Евросоюза обострило противоречия внутри трансатлантического альянса. Соединенные Штаты несли расходы — и брали на себя риски — в связи с постоянным расширением своей сферы безопасности, но формального голоса в политических, правовых и экономических структурах Европы они не имели. Брюссель и Берлин получали выгоду за счет Вашингтона. Трансатлантические отношения, созданные для расширения американского экономического влияния в Европе, сохранились как чисто военная договоренность.
НАТО приобретает глобальный характер
Послевоенная сосредоточенность США на Европе была изначально обусловлена региональными интересами, но американская внешняя политика быстро приобрела глобальную ориентацию. Еще до вступления страны в НАТО, американские политики рассматривали возможность создания всемирного антикоммунистического альянса. 23 марта 1948 года чиновники США, Великобритании и Канады тайно встретились, чтобы изучить возможность создания всемирного "пакта свободных наций" в соответствии с 51-й статьей Устава ООН. Решив не преследовать эту цель в краткосрочной перспективе, они "согласились, что любой принятый подход не должен препятствовать максимальному развитию в этом направлении".
Американские политики продолжали продвигать глобально взаимосвязанную систему безопасности, взяв на себя обязательства в рамках регионального трансатлантического альянса. Сенатор-демократ от штата Вашингтон Уоррен Магнусон (Warren Magnuson), например, наряду с голосованием за вступление в Североатлантический альянс призывал к "аналогичному пакту для Тихого океана". "Если мы собираемся принять на себя руководство всеми свободными народами мира и теми, кто хочет быть свободным, — объяснял он, — то, конечно, не можем ограничивать свои усилия одним географическим районом мира".
Кеннан, напротив, подчеркивал высокую цену дальнейшего расширения американских обязательств в области безопасности: "За пределами атлантического региона, который представляет собой четко очерченное понятие и охватывает реальное сообщество оборонных интересов, прочно укорененных в географии и традиции, нет логической остановки в развитии системы антироссийских альянсов, пока эта система не опояшет весь земной шар", — писал он в служебной записке того года. Такая политика, продолжал он, "может привести лишь к одному из двух результатов: либо все эти альянсы станут бессмысленными декларациями... либо наша страна окажется еще более перегруженной — в политическом и военном отношении".
Несмотря на совет Кеннана, американские обязательства продолжали множиться. В 1950 году СНБ-68 — доклад Совета национальной безопасности, считающийся основополагающим стратегическим документом Холодной войны — определил главную цель Соединенных Штатов как наращивание "политической, экономической и военной мощи свободного мира" — понятие, которое американские политики отождествляли со всем некоммунистическим миром. В первой половине 1950-х годов членами НАТО стали Греция, Турция и Западная Германия. За тот период Вашингтон окружил периферию "коммунистического мира" еще тремя альянсами "свободного мира": АНЗЮС (Австралия, Новая Зеландия и США), СЕАТО (Австралия, Франция, Новая Зеландия, Пакистан, Филиппины, Таиланд, Великобритания и США) и СЕНТО (альянс между Ираном, Ираком, Пакистаном, Турцией и Великобританией, который США организовали, сами в него не вступая).
Когда СССР распался, атлантисты предположили, что либеральная демократия естественным образом распространится до краев земли. Когда этого не произошло, они обвинили различных плохих игроков, от террористов до тоталитаристов. Администрация Байдена завершила возврат к холодной войне в качестве концептуальной основы, объявив о глобальном разделении на демократии и автократии, где в роли главных противников вновь выступили Китай и Россия. И вновь трансатлантические отношения превратили в инструмент для продвижения интересов более масштабного "либерального порядка": членов НАТО поощряли к наращиванию военного сотрудничества с союзниками в Восточной Азии, в то время как Япония и Южная Корея присутствовали на саммитах НАТО и громко заявляли о своей поддержке Украины. Даже после переизбрания Трампа европейские чиновники продолжают апеллировать к связям между Китаем и Россией в попытке сохранить американское военное присутствие на континенте.
Исправление ошибок
До сих пор подход администрации Трампа к Европе был недостаточен для того, чтобы поколебать основы трансатлантических отношений, какими они были на протяжении 75 лет. Но хорошая для Трампа новость в том, что у него еще есть более 3 лет, чтобы подтолкнуть Америку к той внешней политике, что действительно поставит на первое место национальные интересы.
Для начала администрация Трампа должна регионализировать трансатлантические отношения, вернув фокус на Европу и Северную Атлантику, где ему и положено было быть все это время. Трамп и его команда национальной безопасности перестали говорить о "решетке", связывающей европейских и азиатских союзников Вашингтона, и больше не продвигают НАТО как краеугольный блок любого рода либерального международного порядка. Также они призывают членов НАТО сосредоточиться на проблемах безопасности в их собственном регионе, а не в Индо-Тихоокеанском регионе. Но Трампу нужно будет сделать больше, чтобы удержать американо-европейские отношения в региональных рамках, особенно в сфере обороны.
ЕС кричит о защите Украины — но кое-что из России наводит на него дикий ужас и заставляет притихнуть
Чтобы гарантировать дальнейшее нерасширение масштабов трансатлантических обязательств — и компетенций НАТО, — Соединенные Штаты должны начать обсуждения по формальному закрытию "открытых дверей" альянса, исключив возможность его будущего разрастания. Также Вашингтон должен следить за тем, чтобы альянс не отвлекался от своей главной задачи — Европы. Настаивать на том, чтобы документы планирования НАТО фокусировались исключительно на проблемах безопасности евро-атлантического региона, включая прямые угрозы территории НАТО, морскую безопасность в водах вокруг континента и киберугрозы со стороны государственных и негосударственных субъектов. Помимо прочего, Соединенные Штаты должны воздерживаться от поддержки любых операций за пределами нынешних границ НАТО, предлагаемых другими членами альянса, включая военно-морские транзиты через Тайваньский пролив и бесполетные зоны над Украиной.
Во-вторых, Трампу нужно будет заставить Европу взять на себя больше ответственности за собственную оборону — и не только на бумаге. Для этого, возможно, выход США из НАТО не потребуется, зато потребуется значительное сокращение американского контингента и буквальное толкование Пятой статьи устава альянса, чтобы сузить масштабы американских военных обязательств перед Европой в кризисной ситуации. Статью 5 часто считают обязывающей государства-члены направлять войска для оказания прямой поддержки в случае агрессии против любого другого члена, но фактическое обязательство является более ограниченным. В договоре говорится лишь, что в случае нападения члены "окажут помощь подвергшейся нападению стороне или сторонам путем немедленного принятия действий, которые сочтут необходимыми, включая применение вооруженной силы, для восстановления и сохранения безопасности североатлантического региона". США могут соответствовать этому стандарту, предлагая, например, военную помощь или логистическую поддержку, вместо вывода на передовую американских солдат.
Особенно важным будет вывод сухопутных и военно-воздушных сил, дислоцированных в Германии, Польше и Румынии, которые представляют собой ядро военных обязательств США в регионе. Вывод большей части этих войск облегчит Вашингтону задачу ограничить свою роль в будущих европейских конфликтах, снизив как риск вовлечения, так и соблазн, который могут испытывать американские политики в поддержке прямого участия. Также потребуются институциональные изменения. Администрация Трампа должна начать переговоры с союзниками по НАТО, чтобы обеспечить европейцам, а не американцам, ключевые гражданские и военные посты, включая должность следующего верховного главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе. И ей следует переписать планы альянса, чтобы сократить роль США в обороне на передовых рубежах, велев вместо этого американским силам в Европе выполнять вспомогательные функции, включая разведку, логистику и другие стратегические средства обеспечения.
"Мне этого не понять". Французский журналист был потрясен увиденным в ДНР
После сокращения военного присутствия в Европе США следует поработать над созданием новой основы для трансатлантических связей с акцентом на технологиях и экономическом сотрудничестве. Этот проект потребует новых институтов для формализации взаимодействия и укрепления партнерства в таких областях, как ИИ, фармацевтика и критические минералы. За счет сотрудничества с Европой также можно усилить лидерство США в сфере космических и кибертехнологий. Новая торговая сделка, которую Трамп недавно заключил с ЕС, может стать отправной точкой для создания новых механизмов сотрудничества и взаимовыгодных связей. Особое внимание следует уделать прогрессу в таких вопросах, как требования к передаче технологий и обмену ими, а также гармонизации нормативных стандартов.
Наконец, администрация Трампа не должна повторять ошибки 1949 года, используя сокращение присутствия для резкого разворота к Азии, вкупе с созданием новых организаций коллективной безопасности, расширением военного присутствия и усилиями по созданию глобальной коалиции для сдерживания внушающего опасения противника (на этот раз Китая). Такой шаг широко пропагандируется американскими экспертами по внешней политике и "ястребами в отношении Китая", но он приведет к тому, что Соединенные Штаты вновь окажутся перегруженными и рискуют быть втянутыми в конфликт вдали от собственных берегов. В любом случае нынешнее военное присутствие США в Азии более чем достаточно для защиты интересов США.
Разворот к внутренним проблемам
Вместо этого Соединенным Штатам следует повернуться лицом к тому, что происходит внутри страны. Трамп должен взять ресурсы и стратегические возможности, высвобожденные за счет уменьшения военной роли США в Европе, и перенаправить энергию на Западное полушарие. Безопасность границ и портов, а также воздушная и противоракетная оборона территории страны — те области, в которых военная мощь будет иметь решающее значение. Но даже после инвестиций в эти области сокращение военных обязательств США в Европе позволит стране стать более "стройной", создав бюджетное пространство для внутренних приоритетов, включая инфраструктуру, образование и выплату госдолга.
Администрация Трампа должна в сотрудничестве с региональными партнерами устранять коренные причины миграции и выделять больше ресурсов правоохранительным органам, лучше всего подготовленным для решения таких проблем, как торговля людьми и наркотиками, а также транснациональная организованная преступность. Вашингтон может сосредоточиться и на увеличении инвестиций в страны Латинской Америки, как чтобы воспользоваться богатыми местными природными ресурсами, так и для выстраивания более прочных связей с соседями, включая тех, с кем у Соединенных Штатов в прошлом были конфликты. Вашингтон мог бы включить Гренландию, которая является частью Северной Америки, в свою новую политику полушарий, находя взаимовыгодные области для сотрудничества, начиная с добычи критически важных минералов и заканчивая созданием новых мест дислокации военных объектов для усиления безопасности в северной Атлантике.
И хотя за 4 года этот "разворот к дому" завершить не удастся, у администрации Трампа есть уникальная возможность изменить баланс трансатлантических отношений и исправить их недостатки. Завершившись, эта перебалансировка станет долговечным достижением, которое на следующие 75 лет подготовит Соединенные Штаты к вызовам и возможностям.
Свежие комментарии